自2001年我国加入世贸组织后，我国旅行社改革总体上推进缓慢，旅行社分散、弱小、竞争力普遍不强的问题仍未根本改观。随着我国“入世”五年过渡期的结束，使我国旅行社改革面临着极为严峻的挑战。因此，如何适应旅游业“入世”全面开放的新形势，加快推进旅行社改革，是促进我国旅行社健康发展的当务之急。
　　一、充分认识旅游业“入世”全面开放的新形势
　　按照我国“入世”的承诺，五年来我国旅游业迎来一个更加开放和发展的新时期。在五年“入世”过渡期中，我国认真履行世贸组织规则，在旅游业和相关行业采取了一系列措施，按期兑现了“入世”承诺，形成了旅游业全面开放的新形势，主要体现在以下几方面：
　　一是在饭店和餐馆领域提前兑现了“入世”承诺。在“入世”过渡期五年中，我国经过几次主动调整，允许海外投资者设立独资饭店企业，允许海外投资者和内资饭店从境外聘请饭店管理集团和高级经营管理人员，兑现了在“商业存在”、“自然人流动”方面无限制的承诺，目前境外品牌饭店进入我国旅游市场已达47个；同时兑现了对“境外消费”没有限制的承诺，将涉外饭店星级标准修订为饭店星级标准，进一步促进了饭店业与国际的接轨。“入世”过渡期五年中,我国不仅提前兑现了允许外资和服务进入我国饭店和餐馆业没有任何障碍的所有承诺，也进一步促进了我国饭店业的品牌化和网络化发展。
　　二是在旅行社领域提前兑现了“入世”承诺。在“入世”过渡期五年中，我国认真履行世贸规则和“入世”承诺，于2002年提前兑现了允许外资设立合资、控股旅行社的承诺；于2003年提前兑现了允许外资设立独资旅行社的承诺，2003年12月日航国际旅行社作为第一家外商独资旅行社已进入了中国旅游市场；于2004年提前兑现了降低外商独资旅行社注册资本的承诺，由原来的400万元降低到250万元；2005年2月又兑现了取消外资旅行社设立地域的限制。到目前，在中国设立的外资旅行社已达25家，其中独资旅行社11家、外资控股旅行社5家、合资旅行社９家，“入世”时我国有关旅行社开放的承诺已基本全部提前兑现。
　　三是在旅游相关领域兑现了“入世”承诺。由于旅游业是一个综合性、关联性、依托性强的行业，因此在“入世”过渡期五年中，我国相关领域也加快了兑现“入世”的承诺。截至目前，已有71家外国银行在中国设立了营业性机构，并可在25个城市开办机构办理人民币业务；合资基金管理公司已设立23家，合资证券公司已设立7家，企业集团财务公司设立了3家；在我国保险市场上共有保险公司82家，其中外资保险公司41家，分支机构接近400家；累计批准外商投资商业企业1341家，开设店铺5657个，外商投资大型连锁超市在我国的市场份额已超过1/4。此外在交通客运服务、通信服务领域等也认真履行了“入世”的承诺，从而为促进我国旅游业的全面开放，推动我国旅游服务贸易发展创造了良好的环境和条件。
　　四是在旅游法规、规章方面进行了清理和修订。为了适应“入世”的要求和认真履行世贸规则，2001年国家旅游局集中进行了法规规章的清理，确定保留23件、修改27件、废止19件；2002年又根据实际需要陆续制定了10项部门规章，其中2项为修订、1项为补充，发布和实施了《中国公民出国旅游办法》；2003年公开出版了《中国旅游法规全书》，履行了为世贸组织成员查询旅游法规提供便利的义务；2005年又发布了《国家旅游局行政许可实施暂行办法》，建立规范的政务信息发布制度，进一步提高了行政效率，减少和规范了旅游行政审批，增强了旅游行业公共服务的公信力；目前又正在着手对《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等进行修订，以更好地履行世贸规则，促进我国旅游服务贸易的发展。
　　综上所述，随着我国“入世”五年过渡期的结束，我国旅游业已进入全面开放的新形势和新格局，不仅有力地促进了我国入境旅游的发展，也促进了我国出境旅游的快速发展。2005年，入境过夜旅游者达到4680万人次，比2001年增长了41%，居世界第4位；旅游外汇收入292亿美元，比2001年增长64%，居世界第6位；出境旅游目的地由2001年的18个增加到132个，出境旅游人数由1213万人次增加到3100万人次，比2001年增长了156%，使我国在全球旅游中的地位和影响力进一步提升。
　　二、增强加快我国旅行社改革和发展的紧迫感
　　随着我国“入世”过渡期的结束和对“入世”承诺的兑现，我国旅行社改革推进缓慢，旅行社分散、弱小、竞争力普遍不强的问题更加凸现，我国旅行社面临的挑战和冲击更加严峻，这已经成为理论界和旅行社业界的共同认识。尽管对旅行社业的挑战是多方面的，冲击影响也将是长期的，但从目前看，对我国旅行社业最具挑战和冲击影响主要集中在市场竞争方面，因此需要我们细致分析、认真研究，进一步增强加快我国旅行社改革和发展的紧迫性。
　　（一）旅行社市场竞争能力不强
　　我国旅行社面临的最大挑战就是市场竞争能力弱。国外旅行社一般都是大而强，尤其是经营国际旅游的旅行社业务相对集中在少数大的旅行社，并且形成一定的旅行社批发—零售网络；而我国上万家旅行社的经营规模和国外一家大旅行社差不多，虽然目前逐渐有少数几家旅行社业务相对集中并形成一定的规模，但总体看，旅行社数量多、经营规模小、市场竞争能力弱的情况仍然比较突出。
　　2005年底，全国有16846家旅行社（国际旅行社1590家），总资产419.26亿元，其中上报统计的16245家旅行社，总营业收入为1116.59亿元，平均每个旅行社的经营规模只有687.34万元。其中，上报统计的1556家国际旅行社，入境外联旅游者936.07万人次，平均每个旅行社为6016人次；接待入境旅游者1552.53万人次，平均每个旅行社为9978人次；营业总收入为702.41亿元，平均每个旅行社为4514.20万元；入境旅游业务营业收入187.71亿元，平均每个旅行社为1202.15万元；出境旅游业务营业收入191.96亿元，平均每个旅行社为1233.68万元。不仅经营规模小，而且外联、接待规模和营业收入也非常低，还不到美国、德国中等旅行社的平均水平。随着我国“入世”过渡期的结束，国外有实力的大旅行社逐步进入我国旅行社市场，这种以弱小抗御强大的竞争，无疑是以卵击石，竞争结果可想而知。因此，尽快提高我国旅行社的经营规模和市场竞争力已成为当务之急。
　　（二）旅行社分工方式不合理
　　目前，旅游发达国家对旅行社主要采取垂直分工方式，一般都现了旅行社的集团化管理、专业化分工和网络化经营，强调以品牌、服务和质量取胜；而我国对旅行社仍然实行水平分工方式，由于旅行社数量多、业务重叠、经营规模小，不论是国际社还是国内社都存在小而全、小而散，专业化分工不明显等突出问题，导致大多数旅行社往往是以低价进行竞争。忽略品牌建设和服务质量的提高。
　　从理论上讲，没有一定的旅行社数量形不成有效的市场竞争，但数量过多、且小而散就会造成旅游市场的盲目竞争和无序竞争；从实践看，由于大多数旅行社小而全，导致无法满足旅游市场的多样化需求，也无法通过提供高质量的专业化服务，树立品牌来抢占市场，只有采取低价格的恶性竞争，以获取短期的经济利益。因此，面对“入世”过渡期结束后国外大旅行社的进入，并依托其雄厚的集团化经营实力、优质的专业化服务、强大的网络化经营体系、先进的管理机制，参与市场竞争，抢占旅游市场，甚至形成在旅游市场上的价格主导或垄断地位，必然对我国旅行社小而全的经营模式带来强烈的冲击影响，使我国旅行社在面对强大的竞争对手情况下，危机四伏、竞争压力与日俱增。
　　（三）旅行社缺乏内在发展动力
　　目前，我国大多数旅行社仍然沿袭传统国有企业的管理模式，缺乏适应市场经济要求的企业制度和经营机制，导致我国旅行社内部管理机制不完善，缺乏强劲发展的内在动力。一方面，许多国有旅行社仍未真正建立起现代企业制度和法人治理结构，不能成为真正自主经营、自负盈亏的经济实体，使许多国有旅行社缺乏自我发展和壮大的内在动力；另一方面，许多旅行社管理机制不完善，大多数旅行社采取部门承包、挂靠经营来分散经营风险，造成旅行社内部管理薄弱，“跑、冒、滴、漏”情况严重，“富了和尚穷了庙”的情况较为普遍。因此，面对“入世”过渡期结束后国外大旅行社的进入，其灵活的经营方式和完善的内部管理机制，特别是以高薪优酬来吸引优秀的旅行社经营人才和导游人才，甚至大量并购国内的旅行社，建立网络化的经营服务体系，必然对我国旅行社的经营、管理和人才竞争都带来极为严峻的挑战和冲击。
　　（四）旅行社横向协作能力弱
　　目前，旅游发达国家的旅行社大多数与航空公司、铁路公司、汽车公司、旅游饭店等结成了经营联盟，形成双赢、多赢共同发展的格局。而我国旅行社由于大多数实力弱小，因此与相关行业的经营合作能力不强，无法形成互补、共赢、共存的发展格局。随着“入世”过渡期结束后，国外有实力的旅行社进入，必然以其成功的经营模式和机制，通过与国内航空公司、旅游汽车公司、旅游饭店、餐饮企业、商场联手经营或股份经营，共同开发新的旅游产品、开拓新的旅游市场，不仅直接抢占旅行社的市场份额，而且抢占更多的旅游相关服务市场的份额，从而对我国旅行社的经营和相关服务业务的拓展都造成强烈的市场竞争和冲击。
　　（五）旅行社宏观管理滞后
　　尽管“入世”以来我国也采取了一系列措施，加强对旅行社的宏观调控和管理，推进旅行社股份化、集团化改革，促进旅行社做大做强。但是，由于我国旅行社业界对“入世”的认识不足，国家有关的法律法规和政策措施滞后，对旅行社的宏观调控和管理机制仍不完善，使许多旅行社仍然满足于传统的经营做法，缺乏经营战略观念和谋划；过分注重价格竞争，忽略品牌培育、质量提升和企业形象塑造；有的甚至钻政策法规的空子，不惜冒险偷税漏税，以谋取短期和眼前的利益。因此，随着我国“入世”过渡期结束带来的新形势和新挑战，如果还不加快旅游法律法规和政策措施的制定和出台，完善旅行社宏观调控和管理机制，增强旅行社发展的危机感和紧迫性，推动旅行社的改革与发展，则随着国外旅行社的大量进入，不仅会加大旅游市场的激烈竞争，甚至会因为宏观管理的滞后，造成旅游市场的无序竞争，直接损害旅游企业利益和国家利益。
　　三、加快我国旅行社“五化”改革和发展的步伐
　　针对“入世”过渡期结束后我国旅行社面对的挑战和冲击，要尽快提升我国旅行社的整体竞争能力和水平，就必须进一步加快旅行社改革和发展的步伐，加快推进旅行社分工专业化、产权多元化、规模集团化、经营网络化和管理现代化的改革与发展。
　　（一）加快推进旅行社分工专业化改革
　　目前，我国旅行社业务仍主要实行小而全的水平分工，与国际旅行社业的大而强的垂直分工不相适应，因此随着“入世”过渡期的结束，应借鉴国际上旅行社分工专业化的经验，加快推进旅行社从水平分工向垂直分工的改革。
　　一是改革目前国际和国内旅行社的水平分工体系，尽快建立以旅游批发商、旅游零售商和旅游销售网点为一体的垂直分工体系，形成以大旅行社为“龙头”、中小旅行社为基础的分工体系，促进做大做强一批大旅行社，做强做好中小旅行社，从根本上改变目前旅行社不论大小经营平台都一样的状况，切实解决众多小旅行社“挤兑”大旅行社的“小鱼吃大鱼”的无序竞争状况。
　　二是促进以大旅行社为“龙头”的垂直分工体系的发展，通过建立大中小旅行社之间的资产纽带和营销分工，做大做强一批具有国际竞争力的旅游批发商或经营商，增强大旅行社开发旅游产品和开拓国际市场的主动性，提升参与国际旅游市场竞争的能力；同时利用大旅行商的品牌和市场，形成对中小旅行社的吸纳和归附，促进中小旅行社增强危机感，主动加强与大旅行社的联姻和合作。
　　三是推动中小旅行社在面对国内外市场竞争和与大旅行社的联合中，进一步规范经营行为，依托特定的市场优势、产品优势和经营优势，做强做好中小旅行社，并充分利用所在行业和专业的优势，积极发展专项旅游和特种旅游，通过专业化分工的深度发展，寻找更加广阔的发展空间。
　　（二）加快推进旅行社产权多元化改革
　　通过“入世”五年过渡期的发展，我国旅行社在产权形式上已经逐步开始了多元化改革，但总体上看国有企业偏多、股份和民营企业较少、中外合资企业不多的情况仍十分突出。因此，必须加快推进以产权多元化为重点的改革步伐。
　　一是要加快推进国有大旅行社的改革，通过实行“强强合并”的股份制改造，进一步明晰产权，引进国内外战略伙伴，充分利用目前国有大旅行社资本大、市场广、信誉好、经营规范的优势，做大做强以公有制为主体、多种所有制并存的旅行批发商，并吸纳一批旅行零售商，形成以大旅行社企业为核心的旅行社批零体系，打造中国旅行社业“航空母舰”，从而主导和规范旅行社市场的竞争秩序和竞争行为。
　　二是对国有中小旅行社实行民营化改造，将其真正转变成民营旅行社经营商或零售商，彻底改变目前旅行社“国有私营”的状况和由此产生的种种弊端，并通过制度创新和市场机制的双重作用，使其融入旅行社批发商的经营网络体系中，按照旅行社批零体系中各自的职责而规范经营和发展。
　　三是在对中小旅行社放开民营的同时，要引导向有利于做大做强的多种企业组织形式发展，并促进其与大旅行社在业务上的垂直联系和合作。同时，大量的中小旅行社也可选择股份合作制改造，广泛吸收社会资金入股，加强以资本为纽带的联合经营。此外，还要积极发展与国外旅行社的全方位合资与合作，主动积极地利用国外旅行社的经营网络，大力开拓国际客源市场。
　　（三）加快推进旅行社规模集团化改革
　　针对我国旅行社数量多、规模小、竞争力弱的实际，推进旅行社规模集团化发展是解决这一难点，应对“入世”过渡期结束挑战的又一重要策略。为了总体上保持我国旅行社业在国际市场上的竞争力，必须培育和发展一批规模较大的旅行社，在未来的发展中发挥“龙头”性作用，成为我国旅行社业在国际旅游市场竞争的中坚和骨干力量。
　　一是在改革现行旅行社管理体制的前提下，按照“抓大放小”的企业改革原则，通过制定有利于旅游批发商做大做强的法规和政策，促进有实力的大旅行社向规模化、集团化发展，积极培育和发展一批旅行社经营商或批发商，使之成为能够主导旅游市场，并具有国际竞争力的核心旅行社企业。同时，放开对旅行社零售商的审批控制，通过规范旅行社零售商的市场进出条件，使其按照市场规则优胜劣汰，既改变现在部分大旅行社以承包、挂靠等方式进行“变相审批旅行社”的弊病；也是从根本上规范旅行社市场行为，整治旅游市场秩序的重要手段和措施。
　　二是加快推进旅行社纵向一体化的集团化改革。实行旅行社纵向一体化改革，就是充分利用目前国内已形成的部分旅行社系统，如国旅系统、中旅系统、青旅系统、康辉系统等，进一步强化以资本为纽带的核心功能，发挥总社的竞争优势，以总社为核心，联合或并购各省区相应的旅行社，形成以旅游产品开发、批发、销售、接待为一体，统一品牌、统一经营、统一服务质量的旅行社集团，进一步增强在国际国内旅游市场的竞争力。
　　三是加快推进旅行社横向一体化的集团化改革，进一步推动旅行社或其他旅游企业与航空公司、汽车公司、旅游饭店、景区景点、金融、电信的合作力度，通过相互投资、参股和联合，形成规模较大的旅游集团联合体，共同开发市场、拓展业务、联合经营，实现整体竞争力的提高和保证双赢、多赢的共同利益。如目前海南航空公司已从经营航空运输业务，开始渗透到旅行社、旅游饭店和旅游景区景点业务；云南世博集团已从原来单一经营旅游景区业务，进一步向旅行社、旅游饭店、商务会展和旅游房地产业渗透和发展。
　　（四）加快推进旅行社经营网络化的改革
　　在推进旅行社集团化和专业化改革的同时，还必须积极推进旅行社经营网络化的改造。目前，我国旅行社挂靠经营、代办经营和“黑社”等屡禁不止，重要原因之一就是旅行社经营网点太少，满足不了日益增长的旅游市场需求。因此，为了适应“入世”后旅游市场规范和旅行社经营规范的要求，必须加快推进旅行社经营网络化的改革。
　　一是应建立旅行社销售网点制度，允许有实力的旅行社开办统一、规范的销售网点，既满足旅游消费者日益增加的旅游需求，又有利于规范旅游市场和旅行社经营行为，促进有实力的旅行社进一步扩展和壮大。
　　二是推动以大旅行社旅游品牌开发和批发为重点，以中小旅行社经营销售为基础的经营网络化发展，既充分发挥大旅行社的经营优势，促进旅游品牌和服务质量的知名度和一体化提高，又带动中小旅行社的发展，从根本上提高我国旅行社经营网络的竞争力。
　　三是加强对各种电子商务、会展机构、培训中心从事旅行社业务的规范和管理，积极促进旅行社电子信息化发展，充分利用电子商务、网络预订、电子支付、会展和培训招揽等手段，不断提高旅行社经营网络化的水平，促进旅行社业务的不断拓展。
　　（五）加快推进旅行社管理现代化的改革
　　随着“入世”过渡期结束和国外旅行社的大量进入和竞争，应加快我国旅行社管理现代化改革与发展，不断改进和完善宏观调控与管理，积极推进旅行社内部管理体制改革和管理机制完善，不断提高旅行社的管理现代化水平。
　　一方面，要按照社会主义市场经济体制的要求，改进和完善宏观调控与管理，尽快修订《旅行社管理条例》和《旅行社管理实施细则》，重新规范旅行社批发商和旅行社零售商的准入标准和业务范围，建立旅行社风险经营和行业制约的规则，形成旅游行政监管和市场优胜劣汰的双重机制，创造符合市场经济规律和国际规范的旅游宏观环境，促进大旅行社做大做强，中小旅行社做活做特，从而使我国旅行社行业的整体素质得到尽快提升，增强旅行社主动适应国内外旅游市场竞争的动力和活力。
　　另一方面，旅行社企业要尽快在发展思路、管理模式、管理方法和管理手段等方面进行改革，形成符合现代旅行社发展要求的内部管理体制和机制，增强旅行社内部的凝聚力。同时，要加快经营方式和经营手段的国际化发展，积极培育和使用熟悉国际商务、国际金融和服务贸易知识，掌握国际旅游市场状况，熟练应用计算机、互联网和外语的复合型人才，形成优秀人才脱颖而出的激励机制，提高我国旅行社的经营管理水平和在国际国内市场的整体竞争力。
　　四、加快推进我国旅行社改革和发展的主要措施
　　为了应对“入世”过渡期结束给我国旅行社带来的竞争和压力，加快推进旅行社“五化”改革的步伐，要进一步提升全行业加快旅行社改革的紧迫感，明确旅游行政管理部门和旅行社企业的职责，尽快从观念、体制、政策、管理和人才等方面加大改革和发展的力度。
　　一是旅游全行业都要增强推进旅行社改革的紧迫感，既要看到“入世”过渡期结束给我国旅行社带来的竞争压力和挑战，也要看到带来的机遇和潜力，尤其是随着大量国外旅行社的进入，不仅有利于促进我国旅行社增强品牌和质量意识，创新旅游产品开发机制，不断提高市场竞争能力，而且有利于加强对外合作和联合，进一步扩大客源市场，创造更大的旅游发展空间。因此，旅游全行业都创新旅行社改革与发展观念，增强旅行社改革与发展的内在动力，才能抓住机遇、用好机遇、用活机遇、顺势而上，全面推动我国旅行社的改革与发展。
　　二是旅游行政管理部门要加强有关旅行社法规政策的研究，为旅行社改革与发展提供良好的政策环境。从目前看，一方面要尽快对《旅行社管理条例》和《旅行社管理实施细则》进行修订，制定有关旅行社改革与发展的指导政策，形成符合世贸规则和国际惯例的法规政策体系，推动旅行社改革与发展，促进旅行社尽快与国际接轨，不断做大做强。另一方面，要改进和完善有关旅行社宏观调控政策和管理机制，进一步规范旅游市场竞争秩序，规范旅行社依法经营行为，加强对旅行社的宏观调控和管理，促进旅行社在政府推动和市场竞争中健康发展。
　　三是旅行社企业要牢固树立市场观念和竞争意识，积极推进企业产权制度改革，建立面向市场的现代企业制度和法人治理结构，增强企业自主经营、自负盈亏的能力。要紧密围绕提升旅行社市场竞争力目标，确立经营发展战略和市场竞争战略，转换经营观念和模式，采取有效的市场竞争策略，促进旅行社不断发展壮大。同时，要根据市场竞争的发展态势，不断完善旅行社内部管理制度，建立有效的人才激励机制和薪酬制度，留住关键人才、促进健康发展；树立品牌观念，提升服务质量，加强诚信经营，以品牌、质量、诚信来提升旅行社企业的市场影响力和竞争力。
　　四是旅行社企业要进一步加强对有关世贸组织知识、国际规则和国际惯例的学习和了解，尽快熟悉和掌握国际服务贸易中有关市场准入、国民待遇、透明度、经济一体化、逐步自由化等基本规则及相关条款和要求，认真研究各种条款及细则，学会并善于应用世贸组织的各项规则，尤其是灵活运用各种例外条款，有效地保护自己的利益，规范自己的行为，并在开放旅游服务市场和推进我国旅游国际化进程的同时，不断提高我国旅行社企业的竞争力和在国际市场上的占有率。
　　五是旅游全行业都要加快旅游专门人才培养的步伐，加快培养大批既懂旅游经营管理又懂国际市场营销，既有扎实的理论基础又有较强外语水平的中高级旅游管理人才。要大力发展旅游高等教育和职业教育，培养更多的“复合型”旅游专门人才，尤其是要加大旅游服务和导游人才的培养，不断提高旅游服务和导游队伍的业务水平和能力。各级旅游行政管理部门和旅行社企业，要不断加强旅行社员工的岗位培训和终身教育，尽快提高职工的业务素质和能力，同时加大对旅游人才使用的管理，形成规范有序的旅游人才流动、晋升和管理机制，促进各类旅行社人才的合理流动和有效使用。
【作者：罗明义　单位：云南省旅游局】